湖南省人大常委会


湘西土家族苗族自治州环境保护若干规定
湖南省人大常委会


（1996年3月29日湖南省湘西土家族苗族自治州第九届人民代表大会第四次会议通过 1996年6月6日湖南省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）


第一条 为保护和改善环境，根据《中华人民共和国环境保护法》和其他有关法律、法规，结合本州实际，制定本规定。
第二条 本州行政区域内的单位和个人均须遵守本规定。
第三条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门，负责本行政区域内的环境保护工作，其他有关部门在各自的职责范围内做好环境保护工作。
县级以上人民政府环境保护委员会，负责协调本行政区域内的环境保护工作，督促检查环境保护措施的落实。
第四条 开发利用矿产资源的单位和个人，对开发利用过程中产生的污染必须综合治理。
锰、铅、锌、汞、磷及其他可能产生有毒有害污染物的矿产原料的采选、冶炼，必须符合国家产业政策和技术政策，采用先进工艺和技术，提高资源综合利用率。采选、冶炼产生的废渣和废水不得随意排放。严禁将其固体废物、废水倾倒和排入渗井、渗坑、溶洞、裂隙；严禁将未经处
理的有毒有害废水直接排入溪涧、河流、水库等水体。
第五条 各级人民政府应当根据水域功能区划的要求保护水体，对辖区内被污染严重的河流进行整治。
市、县、镇人民政府应当把城市水污染防治纳入城市建设规划，建设和完善污水排放管网及处理设施；直接或者间接向水体排放污染物的单位，必须按国家规定领取排污许可证，并按规定排放；流经市、县、镇人民政府所在地的城市规划区的河段，水质必须达到国家规定的地面水环境
质量标准。
第六条 市、县、镇人民政府对其所在地依法划定的饮用水源保护区、烟尘控制区、噪声控制达标区，应当予以公告，并制定保护措施。
饮用水源保护区内的水域不得排入、倾倒工业废水、含病原体的污水等有毒有害废物；其沿岸防护范围内不得倾倒废渣，不得施用剧毒或者高残留农药。
烟尘控制区内非居民生活使用的燃煤装置，烟气黑度必须控制在林格曼黑度一级以下，对超过标准的必须限期治理。
噪声控制达标区内使用工业设备、机动车辆和广播喇叭产生的声响，必须符合国家规定的城市区域环境噪声标准。因建筑施工和其他特殊情况，确需使用产生强噪声设备的，必须报经当地环境保护行政主管部门批准。
第七条 各级人民政府及其有关管理部门应当加强对企业的环境管理。建设项目的选址，必须符合城市规划和环境保护的要求。
禁止将有毒有害的生产项目转移给没有污染防治能力的企业。
禁止在水源保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园以及其他需要重点保护的区域内建设污染和破坏环境的项目。
第八条 建设对环境有影响的项目，必须执行环境影响报告书或者环境影响报告表的审批制度。
本州行政区域内州、县（市）立项的建设项目，由州人民政府环境保护行政主管部门组织环境影响评价。
承担环境影响评价的单位应当按照国家的有关规定进行评价，确保评价质量。审批环境影响报告书（表）的单位，应当对环境影响评价结论审批负责，不得越权审批。
第九条 建设对环境有影响的项目，必须执行防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
建设对环境有影响的项目的单位，应当按建设项目防治污染设施投资的百分之三十向负责审批的环境保护行政主管部门缴纳“三同时”保证金。建设单位的防治污染工程开工并投入该项工程投资的百分之七十后，环境保护行政主管部门应当将保证金及利息及时返还给建设单位，并监督
保证金的使用。
第十条 一切从事生产、经营活动和施工作业排放污染物的单位和个人，必须按国家规定向环境保护行政主管部门缴纳超标排污费和排污费。向大气排放二氧化硫的收费办法由州人民政府确定。
环境保护行政主管部门应当协助缴纳超标排污费和排污费的单位、个人治理污染。
第十一条 本州行政区域内因环境污染引起的赔偿纠纷，当事人请求环境保护行政主管部门调查处理的，其他有关管理部门应当依照各自职责配合调查处理，并提供有关技术资料。
第十二条 有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门根据不同情况给予处罚：
（一）违反本规定第四条规定，将采选、治炼锰、铅、锌、汞、磷及其他矿产原料产生的废渣和废水随意排放，或者将其固体废物、废水倾倒和排入渗井、渗坑、溶洞、裂隙，或者将未经处理的有毒有害废水直接排入溪涧、河流、水库等水体的，责令改正，并处五千元以上五万元以下
的罚款。
（二）违反本规定第六条第二款规定，向饮用水源保护区内的水域排入、倾倒工业废水和含病原体的污水等有毒有害废物，或者在其沿岸防护范围内倾倒废渣的，责令改正，并处五千元以上十万元以下的罚款；施用剧毒或者高残留农药的，按照国家有关规定处罚。
（三）违反本规定第六条第三款规定，非居民生活使用的燃煤装置逾期不治理继续污染环境的，责令停止使用，并可以处一万元以上五万元以下的罚款。
（四）违反本规定第六条第四款规定，未经批准在噪声控制达标区内使用产生强噪声设备的，责令改正，并可以处一百元以上一千元以下的罚款。
（五）违反本规定第八条第三款规定，环境影响评价结论错误给建设单位造成损失的，责令环境影响评价单位将评价经费全部退还给建设单位。建设单位可以依法索赔。
第十三条 除本规定第十二条规定的处罚外，有其他违反本规定行为的，由环境保护行政主管部门或者其他有关管理部门，依照有关法律、法规给予处罚。
第十四条 环境保护行政主管部门和其他有关管理部门的行政执法人员执行公务时，必须出示执法证件，不出示证件的，被检查单位和个人有权拒绝接受检查和处理。实施罚款时必须出具财政部门统一印制的收据。罚款上交同级财政。
第十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的部门申请人民法院强制执行。

第十六条 本规定经湖南省人民代表大会常务委员会批准后，由湘西土家族苗族自治州人民代表大会常务委员会公布施行。



1996年6月6日
从两起与河豚鱼的关的行政诉讼案说开去
韩怀忠

　 卫生部曾多次发布食品安全预警公告，告诫人们不要吃河豚鱼，并要求各地卫生行政部门应加强对辖区内水产品经营单位的监督检查，发现违法销售河豚鱼行为要依法严厉处罚。

　 河豚肉味道鲜美却含有剧毒，因而民间素有“拼死吃河豚”一说，以河豚鱼为主原料的“?肺汤”更是苏菜中的一道名菜。虽然卫生部的禁吃令尚能得到大众的理解，但随着河豚鱼人工养殖规模的不断扩张，市场消费需求的客观存在，以及对养殖的河豚鱼究竟有没有毒并没有统一的说法，卫生部的禁吃令已无法堵住河豚鱼的地下交易和暗箱消费，并日益走向公开化。特别值得关注的是，许多养殖或出售河豚鱼的企业多取得了当地卫生行政部门的许可或暗中相助，使得卫生监督机构对经营河豚鱼的行为的查处也悄然发生改变，许多地方对河豚鱼的经营睁一只眼闭一只眼，在网上搜索一下“河豚鱼”就可发现，营销河豚鱼的公司比比皆是。许多卫生执法机构发现有饭店经营养殖河豚鱼行为时，多不再按违反《食品卫生法》第九条第二款规定，以生产经营含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，可能对人体健康有害的食品进行处罚，而是以逐出本地市场为目的，或以检查中发现的其他比较明确的违法行为进行处罚。尽管如此，仍不断有卫生行政部门因禁止经营河豚鱼而被告上法庭的事件发生，虽然这些行政诉讼案件卫生行政部门最终都得到了法院的支持，但法庭辩论中的一些焦点问题，仍值得我们思考。

一、上海南天门海鲜城诉卫生部案　

　 这是全国首起因经营河豚鱼而起诉卫生部的案例，此案一审卫生部获胜，原告不服一审判决并上诉，但在二审中又撤诉，使得一审判决得以维持，其中原因不得而知。

　 1995年11月20日，上海市卫生局作出（沪）食监罚字（95）第587号行政处罚决定，认定原告上海南天门海鲜城（下称海鲜城）经营新鲜河豚鱼，在该店厨房冰箱内查有新鲜河豚鱼0.75公斤，违反了《食品卫生法》第9条的规定，依照《食品卫生法》第42条的规定，没收销毁河豚鱼0.75公斤，罚款人民币3万元。原告海鲜城不服处罚，向卫生部提起行政复议。卫生部于1996年4月5日作出行政复议决定，认定上海南天门海鲜城既未经卫生部食品卫生检验所组织，也未经上海市卫生行政部门的批准，经营新鲜河豚鱼，其行为违反了卫生部卫监司（95）第23号文的规定，上海市卫生局依照《食品卫生法》、《水产品卫生管理办法》等法律、规章的规定，作出的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，根据《行政复议条例》第42条第1项规定，维持上海市卫生局（市）食监罚字（95）第587号行政处罚决定。

　 海鲜城不服行政复议决定，并认为，尽管卫生部在处理结果上维持了上海市卫生局作出的处罚决定，但该复议决定在认定事实和适用法律方面均对原具体行政行为作了部分的调整，卫生部的复议决定还引用了卫生部卫监司（95）第23号文。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第10条规定，复议机关改变原具体行政行为所适用的法律、法规或者规章的，应视为复议机关改变原具体行政行为；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第2款的规定，“复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”因此，以卫生部为被告向人民法院提起行政诉讼。

　 在庭审中，原告海鲜城诉称：卫生部所作的维持上海市卫生局认定经营新鲜河豚鱼0.75公斤，系有毒、有害河豚鱼的复议决定，属认定事实不清。其没有经营有毒、有害河豚鱼，该河豚鱼是浙江台州某食品开发公司经浙江省卫生厅批准加工的作为试产试销的去毒河豚鱼制品，其未经有关部门批准在上海经营去毒河豚鱼是事实，但卫生部认定该河豚鱼有毒、有害缺乏事实根据，且卫生部认定其违反《中华人民共和国食品卫生法》第9条，适用该法第42条没有法律依据，请求撤销卫生部行政复议决定。

　 被告卫生部辩称：海鲜城既未经卫生部食品卫生检验所组织，又未经上海市卫生行政部门的批准，经营新鲜河豚鱼0.75公斤，违反了《食品卫生法》等法律规范。浙江省卫生厅批准浙江台州某食品开发公司试产试销河豚,并不能证实原告海鲜城在上海经营新鲜河豚是合法的。其作出的维持上海市卫生局（沪）食监罚字（95）第587号行政处罚决定正确合法，请求依法予以维持。

　 一审法院经审理认为，依据《食品卫生法》第32条第1款的规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职权”，上海市卫生局是食品卫生行政管理机关，海鲜城不服上海市卫生局行政处罚向卫生部申请复议，卫生部作为复议机关予以复议依法有据。对行政复议认定海鲜城既未经卫生部食品卫生检验所组织，也未经上海市卫生局批准，经营新鲜河豚鱼的事实，海鲜城在诉讼中不持异议。海鲜城经营新鲜河豚鱼的行为违反了《水产品卫生管理办法》第3条第（2）项规定，该规定明确了河豚鱼有剧毒，不得流入市场，故卫生部认定其经营的河豚鱼为有毒有害河豚鱼亦符合《食品卫生法》第9条的规定，根据《行政复议条例》第42条第（1）项规定，作出维持上海市卫生局（市）食监察院罚字（95）第587号处罚决定的行政复议决定并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（1）项之规定，判决维持中华人民共和国卫生部1996年4月5日作出的行政复议决定的具体行政行为。原告不服一审判决，以一审同样的理由提出上诉。二审法院经审理确认了一审法院认定的事实和证据。在二审中，上诉人南天门海鲜城申请撤回上诉，属真实意思表示，未违反法律规定，亦未损害公共利益，二审法院依据行政诉讼法的规定，作出准予南天门海鲜城撤回上诉，按原审法院判决执行的裁定。

二、杭州市桃花源极品馆诉杭州市拱墅区卫生局案　

　 2004年9月6日，杭州市拱墅区卫生局卫生监督所依法查封了杭州市一家河豚鱼经营店“桃花源极品馆”，并将其存放的59条河豚鱼（14条冰冻河豚鱼，45条活河豚鱼）销毁。河豚鱼经销商对拱墅区卫生局卫生监督所的行为不服，随将其上级主管部门拱墅区卫生局告上了法庭。

　 2004年11月6日该案在杭州市拱墅区人民法院开庭。法庭上双方争论的焦点是：野生的河豚鱼虽有剧毒，但经过人工养殖的河豚还有没有剧毒？若人工养殖的河豚鱼无毒，经营与销售又合不合法？

　 据了解，2004年7月21日，杭州市桃花源极品馆与江苏中洋集团公司签下了销售暗纹东方?（俗称河豚鱼）的合同，期限一年。据介绍，中洋集团公司是一家与江苏省海安疾病预防控制中心和南京师范大学生命科学学院等共同合作开展“河豚鱼试食实验课题”的公司。供货商在供货时向桃花源极品馆提供了盖着“海安县卫生局”公章的《卫生许可证》、《南通市无公害农产品生产基地》证书以及《长三角质量技术监督合作互认宣言》等文件。

　 原告辩护时说：“我们经营的河豚是国家科委和农业部在研发的一个项目，其无毒依据是实验室证明了的，而且是江苏省的一个名牌产品，为什么就不能光明正大地在浙江销售？”原告认为，现行的食品卫生法律法规滞后于科技发展的步伐，目前通过有效的科技手段，饲养的河豚鱼毒素已经得到了控制，完全可以让普通老百姓享受河豚鱼的美味，法律法规应为其推广开绿灯。原告在庭审中还展示了相关河豚鱼的一系列名牌产品、无公害农产品、科技成果鉴定等证书，以证明自己销售的养殖河豚是低毒甚至无毒的。

　 拱墅区卫生局则认为：《食品卫生法》第9条规定，禁止生产经营含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，可能对人体健康有害的食品。2004年5月28日由浙江省人民代表大会常委会通过的《浙江省实施办法》也明确规定，禁止销售河豚鱼、毒蘑菇、织纹螺等有毒、有害的动植物食品。1990年卫生部发布的《水产品卫生管理办法》也有这样的规定：河豚鱼有剧毒，不得流入市场，应剔出集中妥善处理，因特殊情况需进行加工食用的应在有条件的地方集中加工，在加工处理前必须先去除内脏、皮、头等含毒部位，洗净血污，经盐腌晒干后安全无毒方出售，其加工废弃物应妥善销毁。因此，杭州市拱墅区卫生局卫生监督所查处桃花源极品馆是在依法行政，所作出的处罚决定是有法律依据的。不管味道如何鲜美的食品只要与法律相违背，作为执法部门我们就要依法行政，既然国家法律已明文禁止了经营与销售河豚，而现场我们又确实查获了他们在经营河豚的事实，我们的执行程序也是准确的，这就够了，不管桃花源酒家销售的河豚有无毒都要依法查处，卫生执法部门不能因为河豚味道鲜美就不顾广大老百姓的生命安全。

　 2004年12月20日法院作出一审判决：原告经营销售河豚行为违法，应予行政处罚；维持被告杭州市拱墅区卫生局作出的行政处罚决定书。

三、几点思考　

　 1、河豚鱼含有剧毒这是不争的事实，但随着科技的发展，通过人工养殖将河豚鱼的毒素降低到让人们放心食用的水平似乎也已成为现实，上述两案双方辩论的焦点主要是河豚鱼该不该区分野生和养殖，以及其所销售的河豚鱼有没有毒的问题上，是否应该将河豚鱼加以区分，不对所有河豚鱼都格杀勿论，值得考虑。

　 2、对于普通老百姓来说，他们在关心食品安全的同时，也关心美味的河豚鱼到底能否合法又安全地食用。毫无疑问，随着科技的发展，人工养殖的河豚鱼开禁是必然的事情。但在目前，由于缺少相应标准，还不具备食用河豚开禁的程序和技术条件，任何餐饮单位加工河豚都属违法行为。河豚开禁需要过技术关和程序关，河豚的品种鉴定、养殖规范、烹饪加工及管理方法等环节都需经过严格的科学试验和论证，一旦无条件的放开，普通百姓盲目食用，可能会引起不堪设想的后果，这些也应该考虑。目前，要做得事情是：鼓励河豚鱼养殖企业在完成养殖过程控毒的技术鉴定的基础上，继续进行安全食用的科技鉴定，同时抓紧制订河豚鱼食用的质量标准，以逐步分地域地实现对河豚鱼的开禁。但要完成这些，其代价之巨，恐怕是任何一家企业所难以承受的，必须得到国家有关部门的支持和帮助。

　 3、对河豚鱼管理应该统一尺度标准，尺度不一容易让执法者陷入尴尬境地。如上述两案中，一个供货商被当地卫生行政部门批准可以试产试销河豚鱼制品，另一个供货商也有当地卫生行政部门发给的卫生许可证，并且供货商还称，其经营的河豚鱼经过国家农业部、质监局、科技部等有关部门的认证，从2001年北京第一家酒店加盟以来，已在全国各地开出了50家连锁店，每年的投放量在450万尾左右，惟独在杭州受阻，令其大为不解。

　 4、对经营人工养殖河豚鱼，是否按违反了《食品卫生法》第9条的规定，依照《食品卫生法》第42条的规定进行处罚值得商榷。在我国，人工养殖的河豚鱼低毒或无毒已被科技鉴定所证实，但其可以食用的法律依据并不充分，尽管如此，对经营养殖河豚鱼的行为按生产经营含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，可能对人体健康有害的食品进行处罚的依据也不充分，因为经营者很容易拿出证明养殖河豚鱼低毒或无毒的科学数据。至于《水产品卫生管理办法》，因其制订的依据是已废止的《食品卫生法（试行）》，虽然卫生部解释说其仍可沿用，但因《食品卫生法》并未授权卫生部作出这样的解释，因此，依据《水产品卫生管理办法》对经营河豚鱼的行为进行查处是否合法，则要看主审法官的意见。另据了解，2006年8月，中国疾病预防控制中心营养与食品安全所已为江苏中洋集团的中洋牌南通长江河豚出具了“无毒食品”的检验报告。如果当年杭州市桃花源极品馆有这样的产品检验报告，法庭的判决可能会是另一结果。

　 5、说起眼前的河豚鱼市场，不由得让人想起当年可口可乐进入中国市场的情景。上世纪70年代末80年代初，卫生部以可口可乐含有咖啡因，不符合中国标准为由禁止其在国内销售，在顶不住消费压力后，卫生部又推出了可以在中国面向在华外国人销售的做法，事实上，这种根本无法执行的做法等于宣告了可口可乐可以在中国销售，因为没有哪个经销商去认真核实买你产品的是中国人还是在华外国人，几年后卫生部被迫修订了自己的标准全面向可口可乐开放了中国市场。如今，养殖河豚鱼面临与当年可口可乐一样的情景。一方面我国许多地方有着几百年吃河豚鱼的历史，“蒌蒿满地芦芽短，正是河豚欲上时。”虽然卫生部法令规定，河豚鱼有剧毒，不得流入市场，但在江苏等地，售卖、食用河豚鱼的事情就从未停止过；另一方面，近十几年来，我国已形成年产数万吨的河豚鱼养殖产业，年海捕和养殖量已超过10万吨，除少量出口日本外，八成以上被内销，卫生部也已批准一些地方的饭店试食河豚鱼，还批准了一些以独家专卖的销售方式经营河豚鱼的公司，这预示着最终会促成有条件地“解禁”老百姓食用河豚鱼的国内市场。在这种大背景下，简单地以一纸行政命令禁止河豚鱼有只许州官放火不许百姓点灯之嫌。当务之急，是尽快验证人工养殖的河豚鱼是否食用安全，如果安全，就应该全面开放其市场，而不是只允许少数公司和饭店经营。事实上，单纯依靠行政手段禁止河豚鱼上市的招数已经失灵，全国每年数万吨的河豚鱼通过各家饭店进入食客的口中就是明证。最近传来消息，江苏省年内有望出台《江苏省河豚鱼市场专营管理办法》，由江苏中洋集团起草的我国第一部关于河豚养殖、销售、安全食用一套完整的可执行标准，也已通过由国家标准化管理委员会组织的专家审查，即将正式出台，这为河豚的市场准入提供了科学依据。

　 6、河豚鱼作为一种特殊的水产品，必须在严格的检测合格条件的下方可销售；同样，在销售加工过程中也必须有缜密的标准规范，才能杜绝伪、劣、有毒河豚的混入。为了保证标准规范的贯彻实施，这就需要河豚鱼生产经营者建立统一的遍布全国的销售网络，以连锁经营店方式定点销售，并为饭店培训和配备经专业培训合格的专职厨师，建立起河豚鱼养殖、销售、食用一体化的经营模式，保障食用的安全可靠。