福建省莆田市人民政府办公室


莆政办［2006］2号



莆田市人民政府办公室关于印发《莆田市防控红火蚁疫情应急预案》的通知



各县（区）人民政府（管委会），市直有关单位：

经市政府同意，现将市重大动植物疫情指挥部办公室制定的《莆田市防控红火蚁疫情应急预案》印发给你们，请结合本地实际，认真遵照执行。





二OO六年一月十日







莆田市防控红火蚁疫情应急预案
第一章 总则

一、编制目的和依据

为了确保在发生红火蚁疫情时，及时、迅速、高效、有序地处置疫情，将红火蚁可能带来的影响和损失降到最低限度，保障农业生产和人民健康安全，根据《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则(农业部分)》、《福建省农业植物检疫实施办法》和《福建省防控红火蚁疫情应急预案》，结合我市实际，制定本预案。

二、适用范围

本预案适用于我市区域范围内发生红火蚁疫情的应急控制工作。

三、工作原则

红火蚁疫情应急控制工作坚持统一指挥、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学的原则，采取相应的综合性防治措施，迅速控制和扑灭疫情。各县区人民政府要制定本行政区域范围内的红火蚁疫情防控应急预案；各有关部门根据本预案制定实施方案。

四、疫情的控制分级

根据红火蚁疫情发生数量、传播速度、流行范围和趋势、危害程度等，将红火蚁疫情由轻到重划分为三级、二级和一级。

(一) 三级疫情

在1个县级行政区域内发生红火蚁。

(二)二级疫情

发生下列情况之一的，为二级疫情：

在2个县（区）以上发生；

省级以上规定或特殊情况需要划为二级疫情的。

(三)一级疫情

发生下列情况之一的，为一级疫情：

在2个以上设区市发生；

全省10个以上县（市、区）发生疫情；

国家规定或特殊情况需要划为一级疫情的。

第二章 组织体系及职责

红火蚁疫情应急防控工作由政府负总责，按照“属地管理，分级负责”和“政府负总责，部门各司其职”的要求，切实加强领导与合作。

一、市防控红火蚁疫情应急指挥机构

莆田市重大动植物疫情防治指挥部（以下简称市指挥部）统一领导、指挥协调全市防控红火蚁疫情工作，作出红火蚁疫情应急防控重大决策。市人民政府主管领导担任指挥长，下设农业植物办公室，挂靠市农业局，其职责是：负责全市红火蚁疫情的预防管理等工作；按照市指挥部的要求，制定具体防控措施，提出应急处理的工作建议，并督促各地各有关单位按要求落实各项防控措施。

市指挥部成员主要由市农业局、市委宣传部、市发改委、市经贸委、市财政局、市科技局、市公安局、市监察局、市民政局、市劳动保障局、市交通局、市外经贸局、市卫生局、市林业局、市工商局、市政府纠风办、市治理公路和水上交通“三乱”办、莆田海关、莆田出入境检验检疫局、市交警支队以及莆田军区后勤部、武警莆田支队、武警莆田边防支队等有关单位组成。

二、指挥部各成员单位主要职责

市农业局：协助省农业厅做好全市疫情的监测、预报，迅速对疫情等相关情况作出全面分析、评估，并制定疫情控制和扑灭的技术方案；核实疫点、疫区、受威胁区，指导疫区实施封锁；监督、指导发生区(点)内红火蚁的铲除扑灭工作；协助疫情发生地做好疫区内货物、车辆的检疫工作；建立紧急防疫物资储备库，储备必要的药品、器械、防护用品、交通及通讯工具等；评估疫情处理时用于封锁、扑灭红火蚁等所需的费用，安排资金作用计划；协助各地做好疫情处理预备队人员的培训；协助组织做好对疫点、疫区及周围群众的宣传工作。负责本系统内红火蚁疫情发生地应急控制的协调、管理工作。

市委宣传部：加强对新闻媒体的管理，积极配合有关部门正确引导舆论；加强红火蚁疫情应急控制工作的宣传报道和相关防治知识的普及。

市发改委：按照“十一五”国民经济与社会发展总体规划以及防灾减灾重点专项规划的要求，积极支持红火蚁疫情预警与控制体系建设。

市经贸委：负责加强市场监测，适时组织市场调控，维护市场稳定。

市财政局：负责保证红火蚁疫情应急控制所需经费，并加强对经费使用的管理和监督。

市科技局：组织力量开展红火蚁应急防治技术科研攻关，做好技术储备。

市公安局：密切注视疫情动态和与疫情有关的社会动态，指导疫情发生地公安部门参与做好疫区封锁、扑杀红火蚁等工作，依法、及时、妥善地处置与疫情有关的突发事件，查处打击违法犯罪活动，维护社会稳定。

市监察局：负责监督检查市直有关单位和下级指挥部及工作人员在红火蚁疫情应急防控工作中履行职责的情况，对工作中的失职、渎职等违纪行为进行查处。

市民政局：负责对受灾群众的生活救助。

市交通局：负责提供红火蚁疫情应急防控人员以及防控药品、器械等应急物资和有关样本的公路、水路运输保障，确保安全、快速，防止疫情扩散。

市外经贸局：配合农业、出入境检验检疫等部门，做好国外可能对我出口农产品设限的应对工作。

市卫生局：负责监测红火蚁在居民生活区中发生情况，做好预防和被红火蚁叮咬受伤人员的治疗工作。

市林业局：负责做好疫区内林地和木本植物的红火蚁调查及防控工作。

市工商局：根据对疫区(点)封锁情况，加强对疫区内植物及其产品交易市场的监管，依法关闭疫区内植物及其产品交易市场。

市政府纠风办、市治理公路和水上交通“三乱、市交警支队：负责协助做好植物检疫临时检查站的设置和监督工作。

市口岸与海防办、莆田海关、武警莆田边防支队：负责加强对出入境植物及其产品的监管，打击走私植物及其产品等违法行为。

莆田出入境检验检疫局：负责做好出入境植物及其产品和其它检疫物的检疫检验工作，防治疫情的传入传出；及时收集、分析境外红火蚁疫情信息，并及时向市 指挥部通报有关情况。

莆田军分区后勤部：负责驻莆部队红火蚁疫情应急防控工作，协助驻莆部队支援地方做好红火蚁疫情应急处置工作。

莆田武警支队：组织指挥武警部队参与红火蚁疫情应急防控工作，配合公安部门做好疫区封锁等工作。

第三章 疫情报告、确认和公布

一、疫情报告

（一）责任报告单位和报告人

1．各级植物检疫机构；

2．各级农业行政管理部门；

3．各级地方人民政府；

4．各级重大动植物疫情防治指挥部植物检疫办公室；

5．从事植物种植及加工、贮藏、运输、购销等经营单位和个人；

6．从事植物病虫害研究、教学的单位或个人；

7．其他有关单位和个人。

（二）报告时限和程序

1．疑似疫情的报告。任何单位或个人发现可疑红火蚁疫情时，必须立即向当地植物检疫机构报告，植物检疫机构在接到报告后，应立即派出2名以上高级农艺师到现场进行现场检疫，确认为疑似红火蚁的，应在2个小时内报告当地重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室。当地重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室应于12小时内逐级报至省重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室。

2．疫情确认处理的报告。疫情由省植保植检站确认，疫情发生后，各县区重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室要将扑杀、封锁、消毒、监测、检疫等疫情处理情况每周向市、省重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室报告一次。必要时，实行每日一报。

3．解除封锁的报告。解除封锁后，各县区重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室要及时将疫情处理工作总结、解除封锁时间、解除封锁审查报告等情况报至市、省重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室。

4．疫情的汇总和月报。各县区重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室应于每月1日前将上月红火蚁疫情汇总上报市、省重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室。

5．各级重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室在上报疫情时，应同时将情况向本级人民政府报告。

（三）疫情报告管理

1．专人管理疫情报告。各级重大重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室要指定专人负责疫情报告工作，并对每起疫情建立完整的档案。

2．设置专门疫情报告联系电话。各级重大动植物疫情防治指挥部农业植物办公室要设置专门疫情报告联系电话，保持信息传递渠道的畅通。

（四）任何单位和个人不得瞒报、缓报、谎报或阻碍他人报告植物疫情。

二、疫情的确认及疫区的划定

（一）疫情的确认

1．现场检疫鉴定。当地植物检疫机构派出的专家现场检疫认为符合红火蚁疫情症状的，可确认为疑似红火蚁疫情，并及时采集标本送省植保植检站进行鉴定。

（二）疫区的划定

红火蚁发生区域经县级农业行政管理部门勘测，省农业厅核实后提出，报省人民政府批准，并报农业部备案。

1．发生点、发生区

发生点是指红火蚁发生所在的地点，发生范围在一个自然村或一个社区范围内。发生区是指红火蚁发生危害严重地区，发生范围在3个发生点以上，以发生点为中心，半径2—5公里范围内区域。

2．疫区

疫区是指红火蚁发生危害严重地区，发生范围3个疫点以上，以发生点为中心，半径3—8公里范围内区域。经省农业厅核实后，报省人民政府同意划定为疫区，并公布疫区范围。疫区划分时注意考虑当地的自然环境和天然屏障（如河流、山脉等）。

3．受威胁区（隔离缓冲区）

受威胁区是指疫区外顺延５—15公里范围内的区域。

三、疫情公布

按照《植物检疫条例》有关植物疫情公布的规定，由农业部统一管理和公布红火蚁疫情，省人民政府农业植物检疫机构可以根据授权公布本省内的疫情信息，其他单位和个人不得对外公布。

第四章 应急响应

一、三级疫情的应急响应

确认为疑似红火蚁疫情后，疫区所在地县级人民政府应立即启动本级应急防控预案并发布封锁令。当地人民政府重大动植物疫情防治指挥部应立即投入运转，通报情况，调集植物疫情处理预备队，组织有关部门对疫点、疫区进行封锁、控制和铲除。当地农业行政主管部门应随时掌握疫情态势，及时将疫情控制、扑灭进展情况逐级上报市和省农业行政主管部门。

市农业行政主管部门在协调和指导疫区疫情控制和扑灭工作的同时，分析疫情发展趋势，提出市级应急处理工作建议报市人民政府；根据疫情和扑疫工作进展，必要时，建议市人民政府召集有关部门通报疫情和疫区处理情况，研究对疫区的应急处理；部署各县区农业行政主管部门做好疫情监测与预防工作；应疫区县级指挥部的请求，组织有关人员和专家迅速赶赴现场，进行现场指导，协助疫情调查和处理；根据疫区县级人民政府的申请，建议市人民政府协调有关部门调拨紧急防控经费、物资、药品等。

二、二级疫情的应急响应

设区市人民政府应立即启动本级应急预案。根据疫情发生情况、流行趋势和可能的危害程度，由疫区所在地县级以上人民政府发布封锁令。

市指挥部立即投入运转，根据疫区县级指挥部的申请，确定对疫区进行紧急支援的部门和单位，统一指挥，组织人员赶赴疫区指挥疫情应急控制工作，紧急调拨资金、药品等物质，督促疫区县级人民政府和各有关部门按要求落实各项措施、扑灭疫情。

市农业行政主管部门应随时掌握疫情态势，及时将疫情、疫情控制、扑灭方案和工作进展情况上报省农业行政主管部门。

疫情发生后，疫区县级人民政府要按照市指挥部的要求，组织疫情扑灭控制工作，并落实各项疫情控制应急措施。

市指挥部要及时请求省指挥部，组织有关人员和专家迅速赶赴现场，进行现场指导，协助疫情调查和处理。

根据疫区县级人民政府的申请，建议市人民政府协调有关部门调拨紧急防控资金、器械、药品等物资。

三、一级疫情的应急响应

省人民政府立即启动应急预案。必要时，由省农业行政管理部门重新划定疫区、受威胁区；根据疫情发生情况、流行趋势和可能的危害程度，由疫区县级以上人民政府发布封锁令。市、县二级人民政府和各有关部门按省指挥部要求落实各项措施、扑灭疫情。

未发生红火蚁区域的各级人民政府在服从市指挥部的统一调度、支援疫区的疫情应急控制工作的同时，应采取必要的预防控制措施，防止红火蚁在本行政区内发生。

第五章 控制措施

一、隔离

各县区植物检疫机构接到疫情报告赶赴现场核实后，应立即采取临时隔离措施，将发生区隔离开来，并限制植物、植物产品及可能受到污染物品的移动。

二、封锁

(一)封锁令的发布。疫情发生地县级农业行政主管部门报请本级人民政府对疫区实行封锁。同级人民政府在接到报告后24小时内发布封锁令。

(二)封锁的实施。由疫区所在地县级指挥部组织对疫区实施封锁。在疫区周围设置警示标识，在所有进出疫区的交通路口派专人守护，配备消毒设备，禁止植物、植物产品及可能受到污染的物品进出疫区。必要时，经省人民政府批准，可设立临时植物检疫检查站，执行监督检查任务，严防植物、植物产品及可能受到污染的物品进出疫区。在特殊情况下，车辆和物品必须进出疫区时，须经所在地植物检疫机构批准。停止疫区内所有植物及其产品的交易活动。

三、根除

确认为疑似红火蚁疫情时，在植物检疫机构的监督指导下，立即对发生区的害蚁进行根除。对实施根除的人员要进行培训，并为其提供必要的防护措施。

四、监测

对疫区、受威胁区实施紧急疫情监测，及时掌握疫情发展动态。待疫情解除后，转入正常监测程序。

五、疫源分析和追踪调查

根据疫情调查结果，分析疫情来源及其可能扩散、流行情况。对在疫情潜伏期内调出的植物、植物产品及可能受到污染的物品立即开展追踪调查，一经查明立即采取无害化处理措施。

六、疫区的撤销

疫区内红火蚁按规定根除扑灭处理后，经县级农业植物检疫人员审验后，认为可以解除封锁的，由疫区县级人民政府向省人民政府提出解除申请。

七、宣传教育

利用各种方式、各种场合和各种手段宣传普及红火蚁防治知识，对红火蚁疫情的报道，应该在遵守国家保密法的前提下，必须首先征得上级农业行政主管部门的许可，信息来源必须是通过官方正常渠道获得。正面报导红火蚁的危害，宣传防止红火蚁螫伤的办法，争取全社会的支持、配合和参与，消除不必要的恐慌，保证人民群众正常的生产生活和工作秩序。

八、处理记录

各级人民政府农业行政管理部门必须对处理疫情的全过程必须做好完整的详细记录，以备检查。

第六章 保障措施

一、物资保障

县级以上人民政府应对红火蚁的防治药品和防护用品等应急物资进行合理储备，建立市、县紧急防疫物资储备库，储备灭蚂蚁药剂、施药器械和防护用品：透气连体衣裤、重胶手套、防水鞋、安全风镜等。各级防控红火蚁疫情应急指挥部办公室应配置疫情应急防疫车辆，以便随时赶赴发生现场，进行指导、督查和应急处置。并建立专人负责的专用电话(固定和移动)，保证通讯联络及有关信息系统网络畅通。
二、资金保障

对于红火蚁应急防控物资储备、疫情处理、扑杀红火蚁补贴、疫情监测等疫情监控所需经费，各级财政应列入年度预算，保证防控工作的正常开展。

三、技术保障

加强各级植物检疫机构基础设施建设，逐步加强病虫害防控体系基础设施建设，完善市、县（区）级植物检疫实验室；提高检疫性病、虫、杂草的监测手段。科技部门要大力支持开展红火蚁防控技术研究，为持续有效控制红火蚁提供技术支撑。
四、人员保障。
１、设立红火蚁专家组，负责红火蚁的技术指导，提供控制和铲除扑灭红火蚁的决策建议。
２、各级人民政府要组建铲除扑灭红火蚁疫情处理预备队。
五、社会动员保障

在红火蚁发生区，通过图片展览、墙报、发宣传单张等形式，向农民群众进行广泛宣传红火蚁的识别，预防螫伤知识，充分调动农民群众力量，参与红火蚁的铲除扑灭工作中来。

第七章 有关说明

一、从事农作物生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定，并执行各级政府及有关部门为落实本预案所做出的规定。

二、本预案中所称“以上”均含本级或本数。

三、本预案由市农业局牵头制定，由市人民政府批准、印发实施。各级人民政府及有关部门制定的红火蚁防控应急预案和具体工作方案，要定期进行评审，并根据红火蚁疫情的形势变化和实施中发现的问题及时进行修订。红火蚁调查监测技术方案、防控技术方案由市农业局另行制定。各县(区)及各有关部门制定的红火蚁防控应急预案要报市农业局备案。

四、本预案由市农业局负责解释。

五、本预案自印发之日起实施。

关于中国环境管理体制改革的若干构想

屈振辉

【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想

环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。


[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.