对我国审查起诉制度的反思

作者：王卫国 江西省吉水县人民法院

我国民事诉讼法第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是我国法院审查起诉的条件，其实质就是法院审判权审查当事人有无诉权的程序。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能。诉权是当事人作为人所当然享有的权利之一，是当事人维护自身的独立人格和意志自由所必然拥有的权利，属于人权的范围，它既不是实体权利的附庸，也不是一般的程序权利。诉权人权观表达的是“任何人都可以自主决定是否提起诉讼。”这是法治社会的必然要求，是诉讼制度发展的必然结果，是诉讼从审判权本位到诉权本位的进步。正确认识诉权的人权性质，有助于我们正确确定诉权的地位，乃至真正确立当事人在诉讼法律关系中的主体地位，厘清诉权与审判权的关系。

首先，诉权具有主动性，审判权具有被动性。它包含两层含义：1，先有诉权后有审判权。诉权是每一个公民与生俱来的，而审判权是基于对诉权的救济的需要而产生的。人们没有必要先寻找实体法和诉讼法的根据来确定诉权的有无，法院也无权审查当事人在起诉应诉时是否享有诉权。以实体法的规定来考查诉权之有无，实际上是用法定权利来框架社会权利。肯定诉权主动性的积极意义在于，赋予公民通过法律途径保卫自己的合法权益以有力武器。2、当事人行使诉权是法院行使审判权的前提，即“无诉即无审判”，法院裁判对象必须严格限制在当事人的诉讼标的范围之内。

其次，审判权对于诉权具有应答性——对于诉权有求必应、有问必答，承认诉权是当事人发动诉讼的基本权能，就应当承认诉讼是当事人行使诉权的结果。换句话说，只要当事人行使诉权，诉讼就应当发生。只要当事人起诉，法院就应当受理。对于当事人提出的诉讼请求，法院必须一一作出裁判。民事诉讼的目的是解决纠纷，当事人选择诉讼也是为了解决纠纷。对于当事人而言，诉讼是解决纠纷的最后的选择也是最有效的途径，法院无权以任何理由拒绝当事人的请求。

第三，诉权与审判权相互制衡。理想的诉讼程序应当是无需外力推动的具备自治机制的结构过程。诉讼程序正是通过诉讼主体角色地位的分派，以不同诉讼主体的权利（权力）之间的相互制约为动力，推动诉讼程序自主发展的。相反，如果某个诉讼主体的权力（权利）的进程依赖于单方权利（权力）推动，诉讼法律关系呈现“一头重”的不均衡状态，而缺乏制衡的权利（权力），尤其是缺乏制衡的权力最容易被滥用，如任意附加起诉条件、自由解释受案范围等；甚至滋生司法腐败。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能，意味着诉讼是当事人行使诉权的必然结果；诉权的主动性与审判权的被动性和应答性，决定了法院必须受理当事人的起诉。据此，我国现行的法院审查起诉决定当事人诉权之有无的制度是不合理的，比如审查起诉人是否与本案有直接的利害关系，就是判断起诉人是否为本案诉讼标的的主体；审查起诉人请求事项是否属于法院的受案范围，就是要判断纠纷的性质和可能适用的实体法律，审查诉讼请求的事实和理由，更是实体的审查范围，这样的审查是在没有程序保障的情况下作出的。从程序保障的要求看，正当程序也不允许法院在非实体审查程序中对实体问题作出认定。程序保障原则要求，在对案件进行实体审查，可能对案件事实和实体权利作出处理时，必须保障当事人充分行使诉讼权利，保障当事人切实参与自己案件的审理的全过程，行使陈述、举证、辩论并得到聆听等等权利。只有在享受到充分的程序保障的前提下，当事人才承担起承认所经过程序发生的效力的责任。确定裁判的强制执行力来源于程序效力，来源于当事人基于程序保障而承担起的接受所经过程序的拘束力的责任，而不是什么“实体权利的强制性”。

确立审查起诉制度是必要的，但该制度的意义应限于排除诉讼程序的障碍，保证诉讼的顺利进行，因此审查起诉的本质当属单纯的形式审查，不应当涉及实体问题，且不能成为启动诉讼程序的决定因素。原告只要具有诉讼上的利益，有明确的被告，就可以向有管辖权（主要指地域管辖）的法院起诉。这种审查起诉制度树立了诉权本位、当事人主体性的地位，有利于实现当事人权利的充分保障，从而保证实体正义及实现程序独立价值的功能。此外，审查起诉还要从形式上审查是否属于滥用诉讼权利的情况，排除一些以给被告造成为所欲为烦累或给被告带来名誉上的损伤为目的骚扰性的诉讼行为及没有必要提交法院处理的日常生活小纠纷的琐碎性的诉讼行为，对这些不当的诉讼行为起到过滤的作用；即使这类诉讼进入了诉讼程序，法官也应根据诚实信用原则否定当事人所期待的诉讼效果，甚至将之视为侵权行为追究行为者的侵权责任。



贵州省煤炭管理局


关于印发《贵州省煤炭经营监管办法实施细则》的通知
各市（州、地）煤炭局，各产煤县（市、区、特区）煤炭局：
　　为加强对煤炭经营监督管理，依法规范煤炭经营秩序，根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国行政许可法》和《煤炭经营监管办法》，我局制定了《贵州省煤炭经营监管办法实施细则》，现予印发实施。
　　望各级煤炭管理部门认真履行职责，切实加强煤炭经营监管、规范煤炭经营秩序，促进我省煤炭经营市场的健康发展。
　附件：贵州省煤炭产品经营企业资格申请表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　贵州省煤炭管理局　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年五月十九日


　　　　　　　　　　　　　　　贵州省煤炭经营监管办法实施细则

　　第一章 总 则

　　第一条 为加强对煤炭经营监督管理，依法规范煤炭经营秩序，根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国行政许可法》和《煤炭经营监管办法》（国家发展和改革委员会令第25号），结合我省实际，制定本实施细则。
　　第二条 本细则所称煤炭经营，是指从事原煤及其洗煤、选煤、配煤、焦化等加工产品的批发、零售经销活动。本细则所称煤炭经营企业是指煤炭经营和煤炭加工企业（不含民用型煤加工及民用煤零售企业）。凡在贵州省行政区域内从事煤炭经营活动的企业，适用本实施细则。
　　第三条 贵州省煤炭管理局负责全省煤炭经营的监督管理。
　　市（州、地）、县（市、区、特区）煤炭管理部门应当加强本行政区域内煤炭经营的监督管理。
　　工商、质监、环保等有关部门在各自的职责范围内对煤炭经营实施监督管理。

　　第二章 煤炭经营企业

　　第四条 国家实行煤炭经营资格审查制度。设立煤炭经营企业，应当经过煤炭经营资格审查。
　　第五条 贵州省煤炭管理局负责《煤炭经营资格证》颁发管理工作。
　　省属国有煤炭企业、省属国有控股煤炭企业、省属国有股份制煤炭企业以及在贵州省工商行政管理局登记注册的其他煤炭经营企业，由省煤炭管理局受理申请并审查发证。
　　在市（州、地）、县（市、区、特区）工商行政管理局登记注册、从事煤炭经营的各类企业，须经所在县（市、区、特区）煤炭管理部门同意，由所在市（州、地）煤炭管理部门进行煤炭经营资格的初审，符合条件的经市（州、地）煤炭管理部门签署意见后，由申请人送省煤炭管理局审查发证。
　　第六条 设立煤炭经营企业，应当具备下列条件：
　　（一）拟注册资金或经营资金300万元以上；
　　（二）有固定的经营场所；
　　（三）有与经营规模相适应的设施和储煤场地：
　　1.有必要的装卸设备、消防设施及防尘设施；
　　2.储煤场地1500平方米以上。
　　（四）有符合标准的计量和质量检验设备：
　　1.有自备或租用的地磅或其它符合标准的计量设施；
　　2.有符合标准的质量检验设备，委托国家认定的质检部门的，需出具相关的有效证明。
　　（五）符合煤炭经营企业合理布局及环保要求；
　　（六）法律和行政法规规定的其他条件。
　　第七条 民用型煤加工和民用煤零售企业实行备案登记制度，具备经营条件，符合环保要求，由所在县（市、区、特区）煤炭管理部门审查备案，工商部门给予登记。
　　第八条 取得煤炭生产许可证的煤矿企业销售本企业生产、加工的煤炭产品，不实行煤炭经营资格审查。
　　取得煤炭生产许可证的煤矿企业经营非本企业生产、加工的煤炭产品，应当向煤炭管理部门提出申请，取得煤炭经营资格。
　　依法核准建设的矿井，建设期间的基建工程煤的销售不实行煤炭经营资格审查。
　　第九条 设立煤炭经营企业，应当向煤炭管理部门提出申请，并提交下列材料：
　　（一）煤炭经营项目可行性分析报告（由有资质的咨询评估机构出具）；
　　（二）煤炭经营申请报告、申请表；
　　（三）注册资金证明及法定验资机构出具的资信证明文件；
　　（四）拟或企业法定代表人、负责人、经营者、投资人身份证明；
　　（五）固定经营场所证明；
　　（六）企业自有储煤场地证明（使用权证）；租赁、联营场地的合同证明（包括县级以上国土部门的证明、场地面积、储煤能力和场地设施）；
　　（七）环保部门出具的储煤场地环保合格证明；
　　（八）质监部门出具的计量设施、煤炭质量监测设施合格证明；
　　（九）国家有关部门颁发的计量、质检工作人员上岗证书。
　　第十条 煤炭加工企业申请煤炭经营资格证应提交下列材料：
　　（一）煤炭经营申请报告、申请表；
　　（二）可行性报告；
　　（三）项目立项批文；
　　（四）环保验收合格报告和排污许可证；
　　（五）项目竣工验收报告；
　　（六）土地使用有关手续和批文；
　　（七）资信证明材料。
　　第十一条 省煤炭管理局在接到申请人提交的申请材料后，对材料不齐或不符合法定形式的，在五个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
　　第十二条 省煤炭管理局依法对申请人提交的材料进行审查，必要时可以到现场对申请材料的实质内容的真实性进行核实。经审查核实具备煤炭经营条件的，予以批准；不具备条件的，不予批准，并书面通知申请人。
　　第十三条 省煤炭管理局自受理申请之日起二十个工作日内完成审查工作。二十个工作日内不能完成的，经本局负责人批准，可以延长十个工作日，并将延长期限的理由告知申请人。
　　第十四条 申请人持依法取得的《煤炭经营资格证》向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照，方可从事煤炭经营活动。
未取得《煤炭经营资格证》的，工商行政管理部门不予核发有煤炭经营范围的营业执照。
　　第十五条 煤炭经营企业登记事项发生变更的，应当到贵州省煤炭管理局办理变更手续，并到工商行政管理部门办理相关的变更登记手续。
　　第十六条 煤炭经营企业终止煤炭经营的，应当到贵州省煤炭管理局办理煤炭经营资格注销手续，并到工商行政管理部门办理相关的变更登记手续。

　　第三章 煤炭经营

　　第十七条 煤炭经营企业从事煤炭经营，应当遵守有关法律、法规的规定，服从政府的宏观调控。
　　第十八条 从事煤炭经营，应当依照《中华人民共和国合同法》规定，由买卖双方签订煤炭买卖合同。
　　煤炭买卖合同一般包括下列内容：
　　（一）出卖人和买受人的名称和住所；
　　（二）数量；
　　（三）品种、规格、质量；
　　（四）价格；
　　（五）交货方式；
　　（六）发出地点（站、港）和到达地点（站、港）；
　　（七）履行期限；
　　（八）货款及运杂费的结算方式，买卖双方的开户银行、帐号、纳税登记号；
　　（九）违约责任；
　　（十）解决争议的方法；
　　（十一）买卖双方约定的其他条款。
　　第十九条 煤炭买卖合同签订后，买卖双方必须全面履行合同，任何一方不得擅自变更或者解除合同。有特殊原因需要变更或解除合同的，要求变更或解除合同的一方应当在合理期限内向另一方提出；未在合理期限内提出变更或解除合同请求而不履行合同的，应当承担违约责任。
　　第二十条 需由运输企业承运的煤炭，煤矿企业、煤炭经营企业或煤炭用户依照《合同法》与运输企业签订煤炭运输合同。
　　第二十一条 煤炭运输合同生效后，合同双方必须全面履行合同。煤矿企业或煤炭经营企业应当按照合同约定发运质量合格、计量准确的煤炭；运输企业应当按照合同约定承运，并将承运的不同质量的煤炭分装、分堆；煤炭用户应当按照合同的约定接卸煤炭。不履行合同的，应当承担违约责任。
　　第二十二条 煤炭发运时承运、托运双方的交接和到站（港）后收货人对煤炭质量、数量的验收，按照国家有关规定办理。
　　第二十三条 煤炭经营应当取消不合理的中间环节。国家提倡有条件的煤矿企业直销，鼓励大型煤矿企业与耗煤量大的企业签订中长期直销合同。
　　第二十四条 提倡有条件的煤炭经营企业实行代理配送。
　　第二十五条 在主要产煤区可以组建煤炭销售、运输服务机构，为中小型煤矿办理经销、运输业务。
　　第二十六条 煤炭经营企业经营民用型煤，应当保证质量，方便群众，稳定供应。
　　民用型煤应当推行集中粉碎、定点成型、统一配送、连锁经营。
　　第二十七条 鼓励使用洁净煤，推广动力配煤、工业型煤，节约能源，减少污染。
　　第二十八条 煤矿企业、煤炭经营企业，应当依法经营，公平竞争，禁止下列经营行为：
　　（一）未取得煤炭经营资格擅自经营；
　　（二）未取得煤炭生产许可证擅自销售煤炭产品；
　　（三）采取掺杂掺假、以次充好、数量短缺等欺诈手段；
　　（四）垄断经营；
　　　（五）违反国家有关价格的规定，哄抬煤价或者低价倾销；
　　（六）违反国家有关税收的规定，偷漏税款；
　　（七）违反法律、行政法规的其他行为。
　　第二十九条 从事煤炭运输的车站、港口及其他运输企业不得利用其掌握的运力参与煤炭经营。
　　第三十条 禁止行政机关设立煤炭供应的中间环节和额外加收费用。
　　禁止行政机关开办煤炭经营企业或者从事、参与煤炭经营活动。
　　第三十一条 禁止经营无煤炭生产许可证的煤矿企业生产、加工的煤炭产品。禁止经营无煤炭经营资格的煤炭经营企业的煤炭产品，禁止向无煤炭经营资格证的煤炭经营企业销售煤炭产品。
　　第三十二条 煤矿企业和煤炭经营企业应当严格执行国家有关煤炭产品质量管理的规定，其供应的煤炭产品质量应当符合国家标准或者行业标准。用户对煤炭产品质量有特殊要求的，由买卖双方在煤炭买卖合同中约定。

　　第四章 监督管理

　　第三十三条 煤炭经营实行统一发证，分级管理。
　　省煤炭管理局依法对全省煤炭经营进行监督管理，依法对违法违规经营行为实施行政处罚。负责省属国有煤炭企业、省属国有控股煤炭企业和省属国有股份制煤炭企业经营的监管。
　　在省工商行政管理部门注册登记的其他煤炭经营企业接受经营所在地煤炭管理部门的监督管理。
　　市（州、地）煤炭管理部门负责本行政区域内（省煤炭管理局监管的煤炭经营企业除外）煤炭经营资格证的初审及年检的初检、经营调查统计等工作；负责本行政区域内煤炭经营的监督管理，依法对违法违规经营行为实施行政处罚。
　　县（市、区、特区）煤炭管理部门负责本行政区域内（省煤炭管理局监管的煤炭经营企业除外）的煤炭经营管理，执法检查，经营调查统计以及民用型煤加工、民用煤零售企业的备案登记工作，依法对违法违规经营行为实施行政处罚。
　　第三十四条 煤炭管理部门的有关工作人员应当熟悉有关的法律、法规，具备必要的专业知识，公正廉洁，秉公执法。
　　第三十五条 煤炭管理部门进行监督检查时，有权向煤炭经营企业或者煤炭用户了解有关执行煤炭法律、法规的情况，查阅有关资料，进入现场进行检查；煤炭经营企业、煤炭运输的车站（港口）、其它运输企业和煤炭用户应当提供方便。
　　第三十六条 煤炭管理部门的工作人员进行监督检查时，应当出示证件。
　　第三十七条 煤炭经营实行经营资格年检制度。
　　年检的主要内容包括：
　　本实施细则第二章第六条、第九条规定的条件有无重大变化；是否按本实施细则第三章规定的内容合法经营；是否按本实施细则第四章的规定服从监督管理等。

　　第五章 罚 则

　　第三十八条 未经贵州省煤炭管理局审查批准，擅自从事煤炭经营活动的，由煤炭管理部门依照《中华人民共和国煤炭法》第七十条和《煤炭监督管理办法》四十四条的规定，责令停止经营，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，最多不得超过三万元。
　　第三十九条 未取得煤炭生产许可证擅自销售自己生产的煤炭产品的，由煤炭管理部门责令停止经营，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，最多不得超过三万元。
　　第四十条 采取掺杂掺假、以次充好等欺骗手段进行经营的，依照《中华人民共和国煤炭法》七十二条的规定，责令停止经营，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，由经营地煤炭管理部门提出取消煤炭经营资格的建议，由省煤炭管理局依照法定程序注销其经营资格；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第四十一条 伪造《煤炭经营资格证》，或以买卖、出租、转借等形式取得《煤炭经营资格证》，擅自从事煤炭经营活动的，由煤炭管理部门没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，最多不得超过三万元。
　　第四十二条 经营无煤炭生产许可证或无煤炭经营资格证的企业的煤炭产品的，或向无《煤炭经营资格证》的煤炭经营企业销售煤炭产品的，由煤炭管理部门责令停止经营，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款，最多不得超过三万元。
　　第四十三条 煤炭经营企业违反本细则的有关规定，从事其他非法经营的，依照有关法律、法规的规定处罚。
　　第四十四条 煤炭经营资格审查部门的工作人员滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第四十五条 依照《中华人民共和国煤炭法》、《煤炭经营监管办法》的规定获得的罚没收入，按规定上缴国库。

　　第六章 附 则
　　
　　第四十六条 本实施细则实施前依据原国家经贸委《煤炭经营管理办法》取得的煤炭经营资格，继续有效。
　　第四十七条 《煤炭经营资格证》，由国家统一印制，其他单位和个人不得擅自印制。《煤炭经营资格证》分为正本和副本，正本为悬挂式，副本为折叠式。
　　第四十八条 本实施细则由贵州省煤炭管理局负责解释。
　　第四十九条 本实施细则自发布之日起施行。