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“仁政”与法治——儒家思想对我国法治建设的影响/卢建辉

时间:2024-06-27 15:50:34 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9614
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“仁政”与法治
——儒家思想对我国法治建设的影响

卢建辉

儒家思想博大精深,源远流长,其理论贯穿了整个中国古代历史,并继续影响着我们的现代生活。儒家倡导“以德服人”的治国方略。孟子曰:“以力服人者,非心服也,力不赡也,以德服人者,中心悦而诚服也。”[1]同时儒家否认社会是公平的,“名位不同,礼亦异数”[2]他们认为人有智愚之别,应有贵贱上下之分,而贵贱上下决定每一个人在社会上的地位和行为。如何维持这样的社会秩序?“政者,正也。君为正,则百姓从政矣。君之所为,百姓之所从也。君所不为,百姓何从。”[3]《礼记.哀公问》所以孟子认为“惟仁者宜在高位”,[4]并要求为政者“以不忍人之心,行不忍人之政”,[5]由此“治天下可运于掌上”。[6]笔者仅就儒家的“仁政”思想对我国法治建设的影响这一角度谈谈自己的看法。
“仁政”理论在当初并未受到统治者的重视。儒家思想成为古代中国的治国思想有其特定的历史背景:春秋战国时期的战乱和社会阶层的剧变要求哲学理论立足于现实,而众多繁杂的政治理论要求思想家们合理地解释现实以完善各自的理论体系。秦王朝的迅速解体和汉初分封制的弊端迫使统治者需要加强中央集权,此时汉儒董仲舒提出罢黜百家,独尊儒术的主张,他的《春秋》大一统思想得到汉武帝赏识,儒学遂从三教九流中脱颖而出。董仲舒把儒家思想与阴阳家的思想结合起来,他认为德为阳,刑为阴。两者的关系是:“刑者,德之辅;阴者,阳之辅也。”[7]“圣人多其爱少其严,厚其德而简其刑。”[8]这就是“德主刑辅”。先用德礼进行教化,教化无效再辅之以刑罚,把德刑结合起来。经过历代儒家学者与统治阶层的不断交媾,这种刚柔相济的“仁政”成为历代王朝的治国之道。儒家思想吸引统治者的理论基础主要有以下几点:
一、强调宗法伦理观念。儒家思想最根本的就是宗法伦理思想。“君君臣臣,父父子子”,[9]这种君臣父子关系是皇权统治中的“大伦”。皇帝掌握统治国家的最高权力,然后通过分封、诏赐等方式对权力、财产进行分配,形成了以血缘关系为主的家长式统治。在宗法制度中,君臣、上下、贵贱都有明确的界限和等级秩序。借“亲亲”、“尊尊”之规则,来维护以父权为中心的家庭、家族伦理关系和以君权为中心的社会秩序。秦二世矫诏秦始皇赐秦太子扶苏死,扶苏说,“父而赐死,尚安敢复请?”[10]可见向百姓灌输宗法伦理观念有助于臣民接受家长式的统治,从而维护国家安定,社会和谐,达到天下长治久安之目的。
二、宣扬“性善论”。儒家认为人具有“善端”,具有为善、成圣的潜能。孟子曰:“恻隐之心,仁之端也;羞恶之心,义之端也;辞让之心,礼之端也;是非之心,智之端也。”[11]此“四端”即“仁、义、礼、智”四种“善”的萌芽状态,是人“不学而能”、“不虑而知”的“良能”、“良知”。 [12]孟子强调,“仁义礼智根于心”。[13] 性善论把人心视为一切美好价值的观念的源头,从而把治理国家看作是“修身、养性、治国、平天下”的道德修养过程,就人的本性而言,是不需要法律的,以德治国是最好的统治方式。统治者就是道德楷模,对他不需要防范。臣民需修身养性,使人的“善”得到保存和发展,并向着仁义礼智等圣人君子的人格目标而迈进。
三、主张贤人治国。按照儒家理论,如果人性恶,那就不可能有“仁人”,也就不可能有“仁政”。人为善的潜能是仁政的基础。所谓“仁政”也就是为政者“以不忍人之心,行不忍人之政”。[14]儒家认为个人不能离开社会而存在,个人只有作为国家和家庭的成员才有存在的意义。但儒家认为人与人是不平等的,人与人之间最基本的区别是“治人者”与“治于人者”的区别。孟子曰:“然则治天下,独可耕且为与?有大人之事,有小人之事。……或劳心,或劳力。劳心者治人,劳力者治于人。”[15]孟子还断言这是“天下之通义”。[16]那么,谁应为“治人者”,谁应为“治于人者”?孟子以为“天下有道,小德役大德,小贤役大贤。天下无道,小役大,弱役强。斯二者,天也。顺天者存,逆天者亡。”[17]据此推理,政治上至高之位,必以最大之德居之。所谓天子,必圣人乃可为之。圣人的责任是确立“天道”和“替天行道”,即施行仁政。臣民惟有听从圣人和君子的教诲,循礼守法,安居乐业。儒家认为,“爱人”仅仅是对为政者的要求,而被爱的对象则是普通的老百姓。只有为政者才需要讲“爱人”的仁政,只有得道的君子才能行“爱人”的仁政。所以孔子说:“君子学道则爱人,小人学道则易使也”。[18]
由此可以看出,儒家主张的仁政即为德治,由贤人来治理国家。实施“仁政”的统治者要求臣民接受统治理由是:第一,我是天子,是最优秀的人,道德高尚无边。第二,我为社稷鞠躬尽瘁,是出于对臣民的无私的爱,会给臣民带来安全和财富。孔子说,“为政以德”、“道之以政,齐之以刑,民免而无耻。道之以德,齐之以礼,有耻且格”。[19]他们认为,人在社会上的贵贱和在家族中的亲疏、尊卑、长幼的差异是天生的,每个人的生活方式和行为必须符合他们的身份和政治、社会地位。不同的身份有着不同的行为规范。人人要遵守固有的行为规范,便可维持理想的社会秩序,国家便可长治久安。而人心的善恶取决于德治,同时德治又取决于统治者的个人魅力,因为统治者的人格具有绝对的感召力。所以儒家所主张的“仁政”最终都衍变成为“人治”。
儒家实施“仁政”的前提是人的本性具有先天的善性,肯定人自身具有可向高尚道德发展的潜在因素,这在一定程度上有利于人格的培养和人与人之间的和谐关系的产生。但儒家又认为人与人是不平等的,每个人的生活环境、生活历程具有具体性,因而道德水平必然存在差异。统治者必然是善的代表,由他实施仁政,在他的领导之下,被统治者才能保存原有的善性,然后继续修身养性,以达到自身人格的完美。因此,从本质上看,儒家的“仁政”理论就是把国家的发展和社稷的安危完全托付给一个理想化的圣人。从历史实践看,儒家的这一理想从未实现过。相反,“仁政”成为了统治者实施暴政的遮羞布。 因此在建设社会主义法治国家的今天,如果还寄梦于以“仁政”来维护社会秩序,必然重蹈覆辙。笔者认为,“仁政”理论对于建设社会主义法治,存在以下负面影响。
一、“贤人治国”的理论违反了权力制约原则。
儒家强调人的自身修养,即“内圣”,只要诚心修身,既可成圣成仁,无往而不胜。“内圣”可致“外王”,修身是手段,“内圣”是目的,而前提是人有根本的善端。整个儒家文化的精神方向,就是以圣贤作为理想的人格典范和人生追求的目标,鼓励人们加强自身道德修养。因此,政治上崇尚“贤人之治”便成为一种必然。
董仲舒对儒家学说的进一步发挥使其符合了当时的统治需要。“罢黜百家,独尊儒术”,儒学成为官方的统治思想。董仲舒把君主神化为“天子”,统治者鼓励民众加强道德修养,修回善性。从而加强了君主的至上权威。董仲舒思想的核心目的在于强化君主统治地位,在民众都有“善性”的基础上推行“仁政”。使“性善论”成为政治上有力的思想统治工具。统治者利用民众崇尚“贤人之治”的思想在神化自身的同时提倡民众向善,致使百姓对权力意志的盲从和普通的从众心理。对于皇权,百姓总是希望是善良的,皇权是最后的善的权力,皇权因此不受制约,事实上也无法制约。
中国古代的权力制约机制,都是维护皇权的需要,预防宰相的权力过大威胁皇权。隋唐时设中书省、门下省、尚书省三省制度,宰相的权力由三省分掌,分工明确而相互制约:中书省掌管决策,门下省掌管审核,尚书省掌管执行。三省分工制约,确实预防了宰相滥用权力。但对最高权力的皇权却没有完备明确的制约监督,这与认为皇帝是至善化身而不会为恶有内在的必然联系。当然,形成这种情况的其他原因也是存在的。制度方面行政司法合一使行政长官本身兼有司法权,权力本身没有分离造成制约机制的不健全。行政权与司法权本应相互监督相互制约,但置于长官一身,只能自己监督自己,这又体现为儒家的“内圣”思想,强调个人的自省和道德修养,去修善性。对于社会主义法治而言制度方面的阻碍已不存在,关键还是干百年来造就的民众心态,希望统治者积极向善,为政以德,如此便能安心生产。事实上,离开制度的力量,脱离法律的约束,就很难保证人性向善,“善性”造成民众对权力制约的“惰性”,民众缺乏权力制约的观念,对最高权力的制约匮乏,必然贻误中国法治进程。
二、“仁政”造成泛道德主义,不利于法制建设。
“善”作为一种价值体系,完善和补充了道德之善的内涵。道德之所以谓“善”,是因为它能给人们带来实际的利益。人们之所以要遵循仁义道德,就在于仁义礼智人之固有,克己遵循,则能“尽性事天”;就在于仁义是正路坦途,遵循之可富家保身;就在于得民心则得天下,而得民心的关键在于以仁义待民等等。符合道德的便是“善”的,导致了道德越位扩张,矛盾的解决不是依靠法律,而是依靠道德手段。
道德的越位造成泛道德主义。“泛道德主义就是将道德意识扩张,侵犯到其他文化领域(如文学、政治、法律、经济)去做它们的主人,而强迫其他文化领域的个性,降于次要又次要的地位;最终极的目的是把各种文化的表现,统变为服役于道德和表达道德的工具”。[20]儒家推崇“仁政”,构建了“善”的价值体系,却造成宽、信、孝、惠、敬、勇等一切道德观念都归于“善”的统慑。“为政以德”、“德主刑辅”、“明刑弼教”,突出表现道德越位扩张而成为法学领域的主人,侵犯了法律的个性。另外,儒家认为人性本善,只须加强个人道德修养,通过道德教化,弘扬人的善端,便可达到平天下的目的。统治者对民众采用道德教化手段,使他们保住善性并扩而充之。籍此,社会上出现矛盾即可诉诸于道德途径解决,道德泛化也就顺理成章了。
道德泛化不利于法治建设。道德和法律作为管理社会的主要手段,彼此在各自领域都发挥着重要作用。道德是一种软约束,依赖的是人的自觉及良心,是一种自律性的东西,其功能是为了扬善;而法律则是一种硬约束,以国家的强制力为后盾,其功能是为了制恶。两者虽因用力方向不同,但共同维系着社会的稳定,但毕竟由于各自本质不同,所起的作用不同,因而不能互相代替。一旦道德代替了法律,这样势必引起疏于立法的建设,而不利于法律制度的健全。所以,道德作用的发挥应以法律健全为基础。同时,泛道德主义注重人的善性完善,不可避免的为人治奠定了基础。
三、“仁政”影响社会主义法治理念的形成。
“性善”多指良心本心是伦理方面的孝亲敬长的是非之心,孝敬为善,反之为恶。孟子反复强调,人人均知爱亲敬长,主张“人人亲其亲,长其长,而天下平,亲亲,仁也;敬长,义也;无他,达之天下也”。[21]董仲舒认为的至善即“圣人之善”为“循三纲五纪,通八端之理,忠信而博爱,敦厚而好礼”。[22]在儒家宗法伦理观念的诱导下,民众在内心形成了一套伦理标准,在这个标准之下,人们不断的实践伦理,以此作为自己的向善。
儒家实施“仁政”前提是强化伦理道德观念,重申宗法规则,遏制了民众独立人格的产生。以“性善”为哲学基础构造的宗法社会注重身份规则,身份规则界定了每个社会成员在家庭中的地位、权利、义务,同时也就界定了其在社会的地位、权利、义务,藉此成为在立法、司法诸方面衡量人们的罪与非罪、罪刑轻重的根本尺度。宗法伦理注重的身份规则之所以不会产生独立自由的市民身份,是因为在专制时期,身份规则是一切社会关系的基础,个人从来是作为宗族的“零部件”而存在的。表面上看 ,虽曾有过家庭、行会、帮会(江湖)、僧道等民间团体,但它们通行的都是人身依附规则即个人人格被吸附消溶于集体人格中的规则,具体的说,都是家族的摹本,即便是国家也是如此,个人的人格被家族人格吸附,势必造成个人人格的不独立,不利于民法的发展,不利于社会主义法治理念的形成。
社会主义法治理念的形成对法治建设的意义十分重大。然而由于传统“仁政”思想的影响,使民众对个人人格的独立缺乏必要的思想准备,在他们的法律意识中最多的还依然是与生俱来的“善”性。对于民主、自由、人权、平等、权利等法律观念的培养,“善”性的土壤显得如此贫瘠。一直以来,皇权统治之下的民众在“人性善”的驱使之下不断的体现伦理,实践伦理,都被看成一种没有理性的动物,一种被统治者珍惜爱护的客体。在这种情况下,个人的人性已被扭曲。因此,中国社会主义法治,应该是更尊重、顺应和完善人性,同时充分重视人的社会性,二者不可偏废。加快建设社会主义法治进程,首要的仍是改造民众思想意识中的“善”性。民主、自由、人权、平等、公平竞争等西方法观念的基本精神的宣传是必要的。只有重视提高全民的理性,才是法治进程的根本动力。
众所周知,西方的法制传统以“人性恶”为逻辑起点建立了先进的法治模式;而中国的法制传统以“人性善”为逻辑起点建立了人治的模式。推进现今中国的法治进程,必须借鉴西方法文化的精髓,克服“性善论”的弊端,摒弃传统法文化的糟粕,中西结合,是中国法治的必经之路。
首先,树立依靠理性、科学的法律制度制约权力的观念。西方人认为人性是恶的,沿用至今的法律制度充分体现了防恶的目的,公法之设,在于防范公共权力的滥用,私法之设在于抵御公共权力对社会个体权利的侵犯。西方的这种价值理念从古希腊柏拉图和亚里士多德开始,经基督教“原罪说”的深化,至洛克、孟德斯鸠集大成。对人性的不信任,依靠理性、科学的制度约束权力贯穿了法治的始终。传统中国受“性善论”的影响,相信人性本善,崇尚道德修养,对权力依靠道德约束,认为掌权者是道德至善的化身而不会为恶。但是,人性在现实中受客观环境的限制及自身各种自然欲望和心理素质的限制,使人性的向善之力较之趋恶之力要脆弱的多。所以,中国的法治必须借鉴西方的法治经验,树立依靠法律制度约束权力的观念。以理性、正义、科学为依归的法律制度是推进法治进程的有效工具,因为制度的趋善要比个人的趋善要坚强的多。只有在制度的约束下,权力为恶的可能性才降至最小。在法律制度健全的前提下,才能切实推进社会主义法治进程。
其次,克服泛道德主义的流弊,合理界定指导法律的道德范围。在西方,占主导地位的自然法学派认为法律是达到一定道德目的的手段。因而法律必须服从道德。不道德的法律被称作“恶法”,西方的道德至上,一开始就强调它是“自然正义”,是如自然科学定律一样的纯粹理性。所以指导西方法律的道德是理性、正义、公平,体现于法律之中则在于重视个体之间的平等、自由、权利等观念。与西方相比,受“仁政”影响,传统中国认为“善”是一种价值体系,符合善的便是道德的和合法的。所以,中国的道德与西方的道德有本质的不同。中国的道德至上,一开始就是宗法至上,是重亲疏贵贱尊卑长幼之分而否定平等、自由、权利的道德。它首先是人的情感、本性而非客观,以此为基础的法律自然缺少理性。克服泛道德主义的流弊,必须把握法律与道德的关系。法不能脱离道德,指导法律的道德只能界定在公平、正义、理性而非其他。社会主义法是从国家立场出发对人们行为的评价,包含着立法者关于什么是正义与非正义、善与恶的价值判断。必须纠正人性善造成的不重视个人正当利益,轻视个人尊严、价值和权利的错误倾向。同时也要认识到法与道德不是孤立存在的,是经济基础的反映,重视法治建设的前提是加大经济基础的投入,这样才会推进中国的法治建设。
第三,克服人格的附属,不独立、不自由之弊,建立自由、平等的市场经济下的人格制度。西方的法律秩序,从古希腊罗马到近代,虽然有变革,但基本上可以视为商业性、市场性法律秩序。这种法律秩序注重人的独立、自由、平等,人生来都应有基本的权利,任何人只要具备完全行为能力,则处于可与任何人订立契约,独立处理自己的权利义务,互相有偿给付利益的平等地位。这种法律秩序是西方商品生产关系的反映,是市场经济的产物。在中国则不然,在专制社会里,长期的小农经济所造成的自闭体系,根本无法形成正常的商品生产交换关系。经济条件本身不具备,“仁政”统治思想长期对民众的麻木,造成中国法治的积弱积贫局面,因此独立、自由平等的个人身份或人格从未在中国真正确立。因为这种身份或人格不存在,所以现今的法治才要靠外力来改变。借鉴西方法文化,重心在于强化个人权利意识,培养民法所要求的人格独立。个人独立、平等、自由的人格观念确立,必然促进社会主义法治的长足进步。同时也要注重发展社会主义市场经济,法律意识及价值形态作为上层建筑的一部分,由经济基础决定,是经济基础的反映,经济的发展必然促进法律意识的根本转变。
国家的富强,民族的昌盛,法治环境是必不可少的。传统中国受“仁政” 思想的影响贻误了法治进程。在新世纪之初,建设社会主义法治国家已经写入庄严的宪法。在摒弃传统法文化中糟粕的同时,我们要借改革之春风,大胆吸收借鉴西方法文化的精髓,博采众长为我所用,以此推进我国社会主义法治建设。


作者单位:如皋市人民法院
[1] 《孟子·公孙丑上》;
[2] 《左传》;
[3] 《礼记·哀公问》;
[4] 《孟子·离娄上》;
[5] 《孟子·公孙丑上》;
[6] 《孟子·公孙丑上》;
[7] 《春秋繁露·天辩在人》;
[8] 《春秋繁露·基义》;
[9] 《论语·颜渊》;
[10]《史记·李斯列传》;
[11]《孟子·公孙丑上》;
[12]《孟子·尽心上》;
[13]《孟子·尽心上》;
[14]《孟子·公孙丑上》;
[15]《孟子·滕文公上》;
[16]《孟子·滕文公上》;
[17]《孟子·离娄上》;

财政部关于下发《1998年到期国债还本付息办法》的通知

财政部


财政部关于下发《1998年到期国债还本付息办法》的通知
财政部



各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),中国人民银行各省、自治区、直辖市、计划单列市分行,中国工商银行,中国农业银行,中国银行,中国建设银行,交通银行,邮电部(邮政储汇局):
现将《1998年到期国债还本付息办法》印发你们,请遵照执行。
1998年是国债还本付息的高峰年,到期国债数量大、品种多、计息方式复杂,为保证做好到期国债的还本付息及附息国债的按年付息工作,顺利度过偿债高峰,各地、各部门要提高做好部署和安排,为此,提出以下要求:
一、各银行、邮政储蓄网点、财政部门国债服务部及各证券经营机构,应严格按照国家规定的各类到期国债的兑付条件办理兑付,把保护投资者利益、维护国债信誉作为国债兑付工作的宗旨,采取多种方式宣传国债兑付政策,落实兑付措施。
二、认真做好兑付工作的岗前培训,使柜台工作人员熟悉掌握各类到期国债的兑付条件和操作程序,并具有鉴别假券的能力,提高柜台工作效率,减少群众排队等兑的时间。
三、国债兑付工作涉及面广,政策性强,关系到国家和投资者的经济利益,要求各国债兑付经办单位要把做好兑付工作作为岗位目标考核的重要内容,建立必要的岗位责任制,以确保国债兑付工作的顺利进行。
附件:1998年到期国债还本付息办法

附件:1998年到期国债还本付息办法
一、根据国债发行的有关规定制定本办法。
二、1998年到期还本付息的国债有:
1.1993年向社会发行的5年期国库券(无记名实物券);
2.1993年向社会发行的第3期非实物国库券(附息债);
3.1993年向银行等金融机构发行的财政债券;
4.1995年向社会发行的3年期无记名国库券;
5.1995年向社会发行的凭证式(一期)国库券;
6.1995年向社会发行的凭证式(二期)国库券。
三、1998年到期国债利息的计算及兑付的有关规定:
1.1998年到期的无记名实物国库券
(1)1993年向社会发行的5年期国库券,于3月1日到期还本付息,年利率15.86%;1993年7月1日至1998年2月28日为保值期,保值贴补按人民银行公布的1998年3月份保值贴补率计算。
(2)1995年向社会发行的3年期无记名国库券,于3月1日到期还本付息,年利率14.5%。
无记名国库券的兑付,由银行、邮政系统储蓄网点、财政部门国债服务部及金融机构证券营业部办理。集中兑付期为3月1日至6月30日。在上海证券交易所、深圳证券交易所集中托管的无记名国债券的兑付,可直接通过交易所办理,由财政部委托当地财政部门负责券面的验收、清
点、确认及销毁等事宜,具体办法已另文规定。
2.1998年到期的凭证式国债
(1)1995年向社会发行的凭证式(一期)国库券,从3月1日起陆续到期兑付。凡从购买日开始到1998年7月31日以前(含7月31日)满3年的,实行保值贴补,在年利率14%的基础上,加人民银行公布的该债券到期月份的保值贴补率计算利息;未满3年的不实行保
值贴补,利息按下列分档年利率计付:不满半年不付利息;满半年不满1年,年利率9.36%;满1年不满2年,年利率11.34%;满2年不满3年,年利率12.42%。
(2)1995年向社会发行的凭证式(二期)国库券,从11月21日起陆续到期兑付。凡从购买日开始到1998年12月16日以前(含12月16日)满3年的,实行保值贴补,在年利率14%的基础上,加人民银行公布的该债券到期月份的保值贴补率计算利息;未满3年的
不实行保值贴补,利息按1995年凭证式(一期)国库券分档年利率计付。
凭证式国债的兑付,投资者持“凭证式国库券收款凭证”到原经办网点办理。凭证式国债不设兑付截止期,各经办网点应按有关政策规定,及时为投资者办理兑付手续,保证投资者的兑付需求。在发行期内购买的凭证式国债,到期兑付(对月对日)时不收取兑付手续费,发行期后购买
的凭证式国债,在该债券兑付期开始后,一律不收取兑付手续费。
凭证式国债的还本付息资金,财政部按照承销合同的规定分别拨付各承销单位,由承销单位拨付各经办网点。
3.1993年向银行等金融机构发行的财政债券,期限5年,年利率14%,于10月15日到期还本付息,兑付事宜由中国人民银行代为办理。
上述各类到期国债利息均按单利计算,逾期不加计利息。
4.1993年向社会发行的第三期非实物国库券(附息债),期限5年,年利率15.86%,按年支付利息,于7月1日支付最后一年利息并偿还本金。财政部于到期日前通过该债券承销团主干事中国工商银行,向持有该债券的金融机构拨付兑付资金,由金融机构向购买者办理兑
付事宜。
四、1998年办理付息手续的国债及有关规定:
1.1996年记帐式(五期)国债,期限10年,年利率11.83%,6月14日支付第二年利息。
2.1996年记帐式(六期)国债,期限7年,年利率8.56%,11月1日支付第二年利息。
3.1997年记帐式(二期)国债,期限10年,年利率9.78%,9月5日支付第一年利息。
4.1996年特种定向债券,期限5年,年利率8.8%,9月3日支付第二年利息。
5.1997年特种定向债券,期限5年,年利率8.8%,9月22日开始(按交款日对月对日)支付第一年利息。
上述国债指定的付息日期遇节、假日均顺延。记帐式国债付息事宜由中央国债登记结算有限责任公司和证券交易所办理。特种定向债券付息手续,由各级财政部门办理,财政部门根据同购买单位签订的委托转帐协议,于付息之日将应付资金划入购买单位指定帐户。
五、以前年度到期应兑未兑的各类国债,1998年仍可继续办理兑付,计息办法按原规定办理。集中兑付期截止后,为方便群众兑付,各县级以上城市的财政、银行均应设立国债常年兑付网点,办理各年度已到期国债的常年兑付业务。
六、1998年各类到期国债兑付手续费及拨付办法仍按原规定办理。
七、本办法自颁布之日起施行,各地、各部门可根据本办法制定实施细则。



1998年2月4日

大庆市人民政府关于印发《大庆市人民政府督办检查工作若干规定》的通知

黑龙江省大庆市人民政府


大庆市人民政府关于印发《大庆市人民政府督办检查工作若干规定》的通知
庆政发〔2006〕22号

各县、区人民政府,各中、省直单位,市政府各直属单位:
  经2006年6月5日市政府第六次常务会议讨论通过,现将《大庆市人民政府督办检查工作若干规定》印发给你们,请遵照执行。

                        二○○六年六月十九日

            大庆市人民政府督办检查工作若干规定

                第一章 总  则

  第一条 为保证市委、市政府的各项决策得到有效贯彻落实,根据国务院、省政府关于加强督办检查工作的要求和《大庆市人民政府工作规则》,结合我市实际,制定本规定。
  第二条 督办检查是各级政府及直属部门的重要职责;是政府工作和领导活动的重要组成部分;是保证党的路线、方针、政策和政府决策落实的重要手段;是增强政府工作透明度,提高工作效率的有效措施;是加强党和政府同人民群众联系的重要渠道。
  第三条 督办检查工作要紧紧围绕党和政府的中心工作,围绕党委、政府主要领导的重要批示和关注的重点工作,围绕人大对政府工作审议的意见和人大代表、政协委员的建议、意见、批评、提案,围绕人民群众关心、关注的热点难点问题抓好落实。
  第四条 督办检查机构要充分发挥督促查办、协调反馈、参谋助手的作用,不断强化督办职能,延伸督办领域,除固定列席本级政府全体会议、常务会议等重要会议外,还要参加本级政府主要领导重要的政务活动,并按照分级负责的原则,尽职尽责地做好督办检查工作。

                第二章 工作任务

  第五条 政府系统督办检查工作的重点是保证党的路线、方针、政策和政府重大决策、重要工作部署的贯彻落实,主要工作任务包括:
  (一)政府的重大决策、重要工作部署的贯彻落实;
  (二)政府的重要文件、电报规定事项的贯彻落实;
  (三)政府全体会议、常务会议等重要会议决定事项的贯彻落实;
  (四)上级文件决定需由本级政府承办的重要事项的贯彻落实;
  (五)上级和本级政府领导同志的重要批示及交办事项的贯彻落实;
  (六)人大代表建议、意见、批评和政协提案的办理;
  (七)重大的信访案件和重要的群众建议;
  (八)其他需要督办检查的事项。

                第三章 工作程序

  第六条 政府重大决策和重要工作部署及会议、文件、电报确定事项的督办检查工作。
  (一)分解立项。对所督查的工作任务进行分解立项,明确牵头单位、协办单位、责任人和完成时限;征求有关单位和领导的意见,提交政府会议或分管领导审定后,以政府或政府办公室文件形式下发督办要点。
  (二)督促检查。督促各承办单位在规定的时限内按要求完成所承办的工作任务。除采取电话和信函督查等常规督查方式外,对决策实施和工作部署落实中涉及全局或难以落实的问题,采取跟踪督查、实地督查、联合督查、协调督查等方式进行督查落实。
  (三)综合反馈。负责各类督办事项落实情况的综合反馈,并及时向市政府报告。对政府确定的年度重点工作和大事实事,通过《督查专报》每季度报告一次进展情况,年底报告总体落实情况。对重大问题或需呈请领导批示的工作,以《督查专报》呈政府有关领导。
  第七条 政府领导批示和交办事项的督办检查工作。
  (一)登记分发。对领导批示和交办事项进行登记,根据批示和交办事项内容提出拟办意见,经督查部门或办公室分管领导审定后转承办领导和单位。对列入督办的批示和交办事项要同时填写并下发《督查通知》。
  (二)督办检查。采取电话、信函等方式,对承办单位落实领导批示和交办事项情况进行督促检查。对于领导关注的重要事项要进行实地督查,及时催要办理结果。一般情况下,急件一至五日内办结;非急件15日内办结,办理难度较大的件30日内办结;特殊情况按领导要求办理。
  (三)综合反馈。对承办单位上报的反馈报告进行审核把关,并及时呈送政府领导阅批。
  第八条 人大代表建议、政协提案的办理工作。
  (一)登记分发。根据人大代表建议或政协提案内容分类、编号、登记,确定答复时限,经督查部门或办公室领导审定后通过《督查通知》交承办单位办理。
  (二)督办检查。用电话、信函、抽查或组织实地检查等方式督促承办单位按期办结。
  (三)综合反馈。对省人大代表建议、政协提案的办理,由承办单位代市政府起草答复函,经市政府分管领导审定后,以市政府办公室文件形式答复省人大代表或政协委员,并抄报省人大常委会办公厅或省政协办公厅、政府办公厅;对市以下人大代表建议、政协委员提案的办理,由本级政府承办单位起草答复函,经市政府督查室把关后,以正式文件形式答复人大代表或政协委员,并抄报同级人大人事委员会、政协提案委员会及同级政府办公室。
  第九条 立卷归档。凡由督查部门处理办结的督办检查事项的有关资料,均按档案部门要求,立卷归档,妥善保管,以备查用。

                第四章 工作方式

  第十条 定期督查。对常规性工作任务,政府督查部门可采用电话、信函等方式,定期督促承办单位完成工作任务,报告贯彻落实情况。
  第十一条 跟踪督查。对重点工作、大事实事或难以落实的工作任务,可采取跟踪督查的方式,随时了解工作进展情况,及时建议有关部门采取相应措施,推进工作落实。
  第十二条 协调督查。对督查落实中出现的问题,政府督查部门可协调有关部门进行解决;督查部门协调不了的,应及时将情况向政府有关领导报告,提交政府领导协调。
  第十三条 实地督查。对上级或本级政府领导批示的重点督查事项或人民群众关心的热点难点问题,督查部门可派人或组织有关单位有针对性地深入到实地调查研究,通过明查暗访等形式掌握真实、准确、详尽的第一手材料,抓好查办和综合反馈。
  第十四条 联合督查。对一个时期的重点工作,可同党委督查部门或政府有关部门联合进行督查,根据实际要求统一或分别向有关领导报告贯彻落实情况。
  第十五条 领导督查。督查部门根据政府决策精神和工作部署,及时向政府领导提出开展领导督查的建议,向领导提供一个时期需要政府领导督办检查的内容和方式,供领导参考。督查时要做好组织和协调工作,督查后要及时总结经验,反馈领导督查后的落实情况。
  第十六条 其他督查方式。

                第五章 工作制度

  第十七条 工作责任制度。
  (一)各级政府督查部门是本级政府督办检查工作的组织实施部门,负责本规则第五条内容的督办检查、沟通协调、综合反馈等项工作。
  (二)各级政府及直属单位部门要严格按照要求,组织落实好上级领导或督查部门交办的督办事项,同时负责抓好本级政府、本单位的督办检查工作。
  (三)牵头或承办单位在接受工作任务后,必须建立工作责任制,做到任务层层分解,工作细化量化,具体责任到人,确保取得实效。
  (四)协办单位要结合工作职能和实际任务,积极支持、配合牵头单位开展工作,不得以任何理由搪塞、推诿,因协办单位不支持、不配合致使工作任务没有如期完成的,要严肃追究协办单位责任。
  第十八条 工作协调制度。
  接受督办任务的牵头或承办单位要按照政府督办通知要求,负责召集协办单位研究具体落实措施,制订切实可行的工作落实方案,协办单位要积极配合。在落实中需要协调有关部门的,由牵头单位负责协调,及时做好协调工作;牵头单位协调不了的,提出意见,由政府分管领导协调;需提交政府常务会议研究确定的事项,要提出具体意见。各承办单位在落实中要以大局为重,局部利益、部门利益必须无条件服从全局利益,不得以各种借口推诿扯皮不执行政府的督办通知。
  第十九条 请示报告制度。
  列入政府督办的工作,牵头或承办单位必须按规定时限向政府督查部门报告工作落实情况,不得以任何借口瞒报、漏报、迟报或不报。各牵头或承办单位在办理过程中遇有自身难以解决的疑难问题、重大问题要及时向政府督查部门说明。各级督查部门要定期向分管领导报告督办检查工作的开展情况。
  第二十条 考核评比制度。
  对督办事项的落实情况进行严格的考核评比。考核对象为各级政府和各直属单位,考核内容为列入政府督办的各项工作。
  第二十一条 工作通报制度。
  政府督查部门每年要定期或不定期对列入督办的各项工作任务完成情况进行通报,对工作任务完成好的,给予通报表扬;对完成差的,甚至敷衍塞责、拒不办理的,给予通报批评或通过新闻媒体曝光。

                第六章 工作职责

  第二十二条 政府督查部门代表政府开展督办检查工作,直接对本级政府负责,在本级政府辖区内可以充分行使督查权,其主要职权:
  (一)工作布置权。根据国家和省政府的有关规定,政府督查部门对上级和本级政府的各项决策有权按照工作分工和政府领导意见对列入督办的工作任务进行分解交办,落实牵头或承办单位。
  (二)现场督查权。督查人员可持《大庆市人民政府督查证》深入机关、企事业单位、农村、娱乐场所和突发事件现场进行督办检查,相关单位、部门必须无条件支持和配合。
  (三)听取汇报权。对列入政府督办的事项,有权要求牵头或承办单位、部门向其报告工作任务的完成情况。
  (四)沟通协调权。在办理督办事项中,对单位、部门之间推诿扯皮、掣肘而出现的矛盾、问题有权进行沟通,协调解决督办过程中出现的“中梗阻”问题。
  (五)批评通报权。对督办事项敷衍塞责甚至久督不办的单位、部门及领导,除定期或年底通报外,还可依情况随时予以通报批评或通过新闻媒体曝光。
  (六)建议处分权。对在督办事项中因推诿扯皮、拒不办理造成一定损失或恶劣影响的,要建议有关领导和有关部门对其进行诫免谈话或行政处分;对涉及违法违纪问题的,要建议有关单位和部门对其进行刑事处分。

                第七章 工作组织

  第二十三条 各县、区政府应设立专门的督查机构,统一名称为县、区人民政府督办检查室。
  第二十四条 各级政府及直属单位办公部门要配齐配强督查工作人员,选调政治素质好、业务能力强、有政策水平和事业心的同志从事督办检查工作。根据工作需要,督查干部的职级应高配。
  第二十五条 各级政府及直属部门要加强督查工作人员的业务培训,不断增强督查人员素质,提高督办检查工作的整体水平。
  第二十六条 各级政府要不断改善督查工作人员的工作环境,在办公经费、交通工具、通讯手段等方面给予保障和支持,为阅读重要文件、参加会议、跟随领导下基层等方面创造条件。
  第二十七条 各级政府督查部门要建立业务指导关系,上级督查部门要指导下级督查部门开展工作。下级督查部门要定期向上级督查部门  报告督办检查工作开展情况,经常沟通,互通信息,交流经验。各级政府及直属部门要在本辖区内建立督办检查工作网络,形成上下联动、左右衔接的督查工作格局。

                 第八章 附 则

  第二十八条 本规定由市政府办公室负责解释和修订。
  第二十九条 本规定自印发之日起施行。